Alberto Handfas*

As universidades e institutos federais brasileiros estão sofrendo um bloqueio de parte seu orçamento de custeio e de investimentos. Para cumprir com as regras do Novo Arcabouço Fiscal (NAF), o governo federal realizou em junho uma segunda rodada de “bloqueios” (após uma primeira em março) de despesas primárias discricionárias a várias áreas sociais incluindo a obras do PAC (Programa de Aceleração do Crescimento). Ao todo, já são quase R$ 24 bilhões de despesas bloqueadas

A área da Educação sozinha teve de suspender despesas em mais de R$ 1,6 bilhões oriundas diretamente do MEC, além de outros R$ 1,03 bilhões que viriam de emendas parlamentares. Já à Ciência, Tecnologia e Inovação (C&T), o bloqueio foi de meio bilhão de reais, dos quais cerca de R$ 300 milhões são do CNPq – com impactos às bolsas de pesquisa e à produção científica. Isso significa um corte (temporário ou não) de cerca de respectivamente 2,5% e 4,5% dos já parcos recursos da Educação e da C&T.

Além dos bloqueios, o governo está limitando temporariamente o ritmo de empenho de novas despesas pelos órgãos federais. Com tal controle mensal de fluxo de caixa (chamado de “faseamento de empenho”), autorizações de gastos de recursos só vão ocorrendo mediante confirmação da entrada das receitas. Assim, está prevista uma restrição de empenho (a todas as áreas do governo) de R$ 60 bilhões até julho. Ela (a restrição) reduz-se a R$ 27 bilhões até novembro até finalmente zerar em dezembro.

O motivo dos bloqueios e restrições orçamentárias

O regramento fiscalista adotado no Brasil é um dos mais draconianos do mundo. Ele é essencialmente voltado, por um lado, a favorecer a especulação financeira e a regressividade tributária (que beneficia bilionários) e, por outro, a esmagar os direitos sociais do povo trabalhador. Tal regramento é composto por um conjunto de leis, normas e emendas constitucionais que foram sendo implementadas nas últimas quatro décadas com o objetivo de impor restrições a gastos “primários” - despesas sociais e voltadas ao desenvolvimento econômico nacional -, enquanto libera e garante os gigantescos gastos “não-primários” – os com juros da dívida pública. Estes gastos financeiro-especulativos já ultrapassam R$ 1 trilhão por ano devido à altíssima taxa Selic do Banco Central, sempre subserviente aos desejos de banqueiros, especuladores e bilionários.

Em meio a todo esse aparato legal antissocial, destacam-se, por exemplo, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de 2000, e o Novo Arcabouço Fiscal (NAF), o qual em 2023 substituiu (o ainda mais draconiano) Teto de Gastos de Temer (EC-95/2016).

A LRF impõe ao Executivo Federal que submeta seu Orçamento da União a metas anuais de Superávit Primário: o quanto as receitas (com impostos etc.) devem ser superiores às despesas primárias para que sobre recursos ao pagamento de dívida e de seus juros. Entre outras coisas, a LRF também impõe travas às despesas com Pessoal e Encargos. Estas, mesmo sendo constitucionalmente obrigatórias, são limitadas caso, na esfera Federal, aproximem-se de 50% das Receita Corrente Líquida: concursos podem ser suspensos, reajustes salariais cancelados etc.

Já o NAF – como o Teto/EC-95 que ele substituiu - foi criado para impor limites ao crescimento das despesas primárias independentemente do superávit e do crescimento das receitas do Tesouro. Ou seja, mesmo que o superávit seja positivo, alto e esteja se ampliando devido a um forte aumento na arrecadação – decorrente de um boom econômico ou de uma reforma progressiva que faça ricos pagarem mais impostos -, as despesas primárias seguirão limitadas pelo NAF a um medíocre crescimento de 2,5% ao ano (contanto que – regra complementar – não ultrapasse 70% do crescimento das receitas). Neste caso, a sobra crescente, que é o superávit, sempre será canalizada aos juros da dívida. Sobra gorda, lembremos, às custas de programas sociais – cujas despesas estão permanentemente limitadas por tal regra.

A armadilha intrínseca do NAF

Agora, isso implica numa grave armadilha de concepção intrínseca ao NAF que, ou o inviabilizará ou forçará o país a desconstitucionalizar e estrangular de vez despesas sociais; e não apenas as de Saúde e Educação, como já fizera anteriormente o Teto Temer.  Isso porque parte das despesas públicas são constitucionalmente obrigatórias e crescem natural e inevitavelmente no decorrer dos anos. Gastos com previdência e com pessoal/encargos, por exemplo, se expandem junto com o crescimento do país e com a dinâmica de sua população. Ademais, os pisos mínimos de despesas com Saúde e Educação são constitucionalmente vinculados a receitas com impostos, que também inevitavelmente se ampliam com o crescimento natural do país. Isso significa que em quase todos os anos, tais despesas obrigatórias têm taxa de crescimento bem superiores ao teto de 2,5% do NAF. Para respeitar tal teto, portanto, o governo precisa impor crescimento bem abaixo de 2,5% ou até mesmo a cortar (impelir decrescimento a) todos os demais gastos primários - que são os discricionários, ou não-obrigatórios; inclusive os de Saúde, Educação ou os com Pessoal (neste último caso, impedindo reajustes, novos concursos ou benefícios).

Por isso, para cumprir com o NAF (e com outras limitações como as da LRF), a lei orçamentária (LOA) já tem de ser moldada de modo a limitar ao máximo despesas discricionárias sociais. Muito além disso, depois da LOA já aprovada e do Orçamento já em plena execução, a legislação obriga o governo fazer ajustes e cortes – temporários ou não - a cada dois meses para garantir de forma copiosa o cumprimento dos limites impostos pelo NAF, LRF etc.

Ambos, a meta de Superávit da LRF e o teto de crescimento de despesa do NAF, precisam assim ser checados bimestralmente por meio de projeções do Relatório Bimestral de Avaliação de Receitas e Despesas. Cada bimestre em que há projeção de não cumprimento da meta de superávit, a LRF leva o Executivo Federal a realizar um “contingenciamento” de despesas primárias discricionárias. E mesmo que tal meta seja cumprida, a cada bimestre com projeção crescimento de despesas primárias superior ao teto do NAF (2,5% etc.), o governo é obrigado a realizar um “bloqueio” de gastos discricionários.

Cortes temporários... ou não?

Em tese, os contingenciamentos da LRF e os bloqueios do NAF seriam temporários. No primeiro caso, o orçamento é “descontingenciado” se/quando as previsões de superávit primário dos bimestres seguintes voltarem a apontar para o cumprimento da meta. No segundo caso, as despesas seriam eventualmente desbloqueadas se as previsões de seu crescimento voltarem a cair abaixo do teto NAF nos bimestres seguintes. Na prática, contudo, tal liberação – bem como a do "faseamento de empenho” - tende a ocorrer (se ocorrer) mais para o final do ano. Por isso, mesmo quando ocorre, é muito comum não haver mais tempo hábil para o empenho efetivo ao menos de uma parte das verbas liberadas.

Emparedadas por contingenciamentos e/ou bloqueios, gestões de autarquias federais, como as reitorias de nossas Universidades e IFs, são frequentemente levadas já no início/meio do ano a suspender temporariamente investimentos para construção/manutenção de edifícios, salas ou laboratórios; são forçadas a postergar compra de equipamentos/materiais e/ou a suspender contratos com fornecedores de serviços de segurança, limpeza ou até de bandejão. Mas, no final, não mais conseguem retomar ao menos parte de tais contratos (ou compras/obras) porque os recursos acabam por ser desbloqueados ou descontingenciados apenas nas últimas semanas do ano. Isso pode ocorrer também com verbas a bolsas de pesquisa ou de assistência/permanência estudantil: quando elas são desbloqueadas, parte dos estudantes não mais estão disponíveis – para sobreviver, foram forçados a abandonar a pesquisa ou até mesmo os estudos. E sobras orçamentárias não-empenhadas em um ano não podem ser transferidas ao seguinte.

As universidades federais brasileiras e seus movimentos estudantil, de docentes e de TAEs têm um desafio duplo neste ano. Junto com os demais movimentos sindicais e populares, precisam barrar o avanço do fascismo e defender os serviços públicos. É preciso garantir a eleição de Lula e derrotar a ameaça da direita bolsonarista. Ao mesmo tempo, é necessário apresentar à candidatura Lula o compromisso para que revogue o Novo Arcabouço Fiscal de maneira a garantir uma forte retomada nos programas sociais, incluindo aí a expansão na quantidade - e sobretudo na qualidade – da Educação e das Universidades públicas.

*Prof Economia Unifesp e Diretor da Adunifesp.